Giới thiệu về mô hình các khu dự trữ sinh quyển trên thế giới

Khái niệm khu dự trữ sinh quyển

Khái niệm khu dự trữ sinh quyển (KDTSQ) được đưa ra vào những năm 1970 bởi tổ chức Văn hóa, Khoa học và Giáo dục của Liên hợp quốc (UNESCO) và phát triển mạnh từ năm 1995 khi người ta nhận thấy phương pháp bảo tồn truyền thống thông qua bảo tồn nghiêm ngặt trong các khu bảo tồn thiên nhiên (BTTN) khó đạt được hiệu quả mong muốn, đặc biệt tại những nơi đông dân cư với nguồn tài nguyên hạn hẹp, nơi thường xảy ra xung đột giữa bảo tồn và phát triển. Năm 1976, mạng lưới các KDTSQ thế giới được hình thành và đến năm 2019 đã có 686 KDTSQ trên toàn thế giới thuộc 122 quốc gia và vùng lãnh thổ. 

Khu DTSQ thế giới được công nhận trong khuôn khổ “Chương trình Con người và Sinh quyển" (MAB) của UNESCO và được định nghĩa là những khu vực hệ sinh thái bờ biển hoặc trên cạn giúp thúc đẩy các giải pháp điều hòa việc bảo tồn sự ĐDSH với việc phát triển bền vững khu vực đó có giá trị nổi bật, được quốc tế công nhận. Về mặt phương pháp luận, khu DTSQ xem "Con người là một phần của sinh quyển", là "Công dân sinh thái". Việc thành lập các Khu DTSQ thế giới là nhằm tạo ra các mô hình trình diễn thể hiện mối quan hệ hài hòa giữa con người và thiên nhiên, cân bằng nhu cầu của con người ngày nay với thế hệ tương lai và tự nhiên (German Commission for UNESCO, 2015).

Khu DTSQ là một mô hình độc đáo với phương châm hài hoà giữa bảo tồn và phát triển thông qua đảm bảo thực hiện 3 chức năng gắn với 3 phân vùng (Vùng lõi, Vùng đệm, Vùng chuyển tiếp): gồm i) bảo tồn ĐDSH, ii) phát triển kinh tế thân thiện với môi trường, và iii) hỗ trợ nghiên cứu, giáo dục và đào tạo với sự tham gia của các bên: các ban ngành, kinh tế tư nhân, nghiên cứu, xã hội dân sự, người dân địa phương.

Kế hoạch hành động Lima về các Khu DTSQ Thế Giới giai đoạn 2016-2025: MAB/UNESCO đã xây dựng Chiến lược Seville và Khung luật định của Hệ thống dự trữ sinh quyển thế giới (WNBR) cũng như triển khai Kế hoạch hành động (KHHĐ) Madrid về DTSQ (2008-2013). Kế thừa và dựa trên kết quả đánh giá thực hiện Kế hoạch hành động Madrid, năm 2016 tại Peru, UNESCO đã thông qua Chiến lược MAB giai đoạn 2015-2025 và công bố Kế hoạch Hành động LIMA 2016-2025, đây được coi là phương hướng chung, định hướng hoạt động cho toàn bộ mạng lưới các khu DTSQ trên thế giới. Mục tiêu chính của Kế hoạch này là đảm bảo duy trì, phát triển Mạng lưới các KDTSQ thành những mô hình hoạt động hiệu quả về PTBV ở cấp địa phương; chú trọng xây dựng các cộng đồng dân cư thịnh vượng, hài hòa với sinh quyển nhằm góp phần đạt được các Mục tiêu PTBV (SDGs) đến năm 2030 của Liên Hiệp Quốc.

Mô hình quản lý một số khu DTSQ trên thế giới

UNESCO đã đề xuất cơ chế cho công tác quản lý và bảo tồn bao gồm: (i) các cơ chế quản lý các hoạt động và khai thác của con người tại vùng đệm; (ii) có một chính sách hoặc kế hoạch quản lý cho toàn KDTSQ; (iii) xây dựng một quy chế hoặc đội ngũ cán bộ quản lý để thực hiện chính sách hoặc kế hoạch đó; (iv) có các chương trình nghiên cứu, quan trắc, giáo dục và đào tạo (UNESCO, 1995). Các quốc gia không cần thiết phải ban hành luật đặc biệt cho khu DTSQ mà nên tận dụng hoặc tích hợp vào khung pháp lý sẵn có về bảo tồn, quản lý TNTN (đất, nước,…) và môi trường, đồng thời, có thể xây dựng hệ thống điều hành riêng với sự tham gia của các bên liên quan. Và để giám sát, đo lường kết quả của quá trình đó, các KDTSQ phải thực hiện đánh giá hiệu quả quản lý định kỳ 10 năm/ lần.

Khi thực hiện việc đánh giá 10 năm, một số KDTSQ như Mananara-Nord, Sumava (CH Séc), Aggtelek (Hungary) hay Babia Gora (Ba Lan) đã chỉ ra những bất cập chung làm hạn chế hiệu quả quản lý của KDTSQ là vị trí không rõ ràng của mô hình này trong hệ thống pháp lý quốc gia, vùng và thiếu nguồn tài chính bền vững cho cơ quan quản lý, điều phối. Ở khía cạnh khác, KDTSQ Noosa (Ôxtrâylia) xây dựng mô hình quản lý theo nhóm mục tiêu và hoạt động, như môi trường, xã hội, văn hóa, du lịch, giáo dục, kinh tế (MAB, Australia, 2009) trong khi đó KDTSQ Kogelberd tại Nam Phi (2012) lại lồng ghép hệ kinh tế-xã hội và hệ sinh thái thành một hệ mới: Hệ sinh thái - xã hội (social – ecological system) và quy hoạch không gian bảo tồn và phát triển nhằm quản lý KSQ hiệu quả. Các cách vận hành này đã thu được những thành công nhất định khi kết nối được các phân vùng và các bên liên quan hướng tới mục tiêu phát triển chung. Như vậy, các KDTSQ có thể phát triển hệ thống quản lý riêng, phù hợp bối cảnh, thể chế quốc gia và nhằm đảm bảo được các chức năng và mục tiêu của nó.

Các vấn đề môi trường và phát triển trong bối cảnh điều phối KDTSQ phải chịu các cấp quản trị khác nhau (Von Moltke, 2006). Young (2002) sử dụng thuật ngữ 'Tương tác ngang" ('horizontal interplay') khi đề cập đến các khía cạnh không gian của quản trị ĐDSH. Tương tác dọc là sự tương tác giữa các tổ chức trên các quy mô từ cấp quốc tế đến cấp địa phương và Tương tác ngang là liên kết giữa các tổ chức giữa các ngành ở một trong các cấp này. Cũng giống như bảo tồn ĐDSH dựa vào cộng đồng, công tác điều phối, hợp tác trong Khu DTSQ không chỉ phụ thuộc vào các tác nhân địa phương - với các quy tắc và quy định hiện hành của họ - mà còn dựa trên các khuôn khổ chiến lược, thể chế, lập pháp: Đây là quản trị bắt đầu từ cấp cơ sở và liên quan đến các mối liên kết qua các cấp tổ chức khác nhau (Berkes, 2007).

Đối với KDTSQ Sumava (Cộng hòa Séc), ở cấp quốc gia, khung pháp lý và hành chính được áp dụng nhất quán cho quản lý hệ sinh thái, tuy nhiên KDTDQ không được đề cập trong Luật bảo tồn thiên nhiên quốc gia và các loại hình khu bảo tồn (Schliep et al., 2010). Không có cơ quan điều phối trung ương cho các KDTSQ mà sự hợp tác trong các nỗ lực liên quan đến KDTSQ được thể hiện trong các cuộc họp thường niên giữa ủy ban MAB và đại diện từ các cơ quan có trách nhiệm quản lý KDTSQ ở cấp địa phương. Ở cấp địa phương, áp lực lớn nhất là sự phát triển nóng về du lịch, tác động trực tiếp và làm suy giảm cả nông, lâm nghiệp, thu nhập tăng nhưng suy thoái môi trường lớn. Vấn đề là các bên gặp khó khăn khi hợp tác cùng nhau để giải quyết vấn đề chung xảy ra trong KDTSQ và sự tương tác thiếu chặt chẽ giữa chính quyền địa phương, BQL VQG và các cộng đồng dân cư. Một số nguyên nhân được đưa ra là do chưa có một cơ quan quản lý riêng để điều phối chung cho KDTSQ, thiếu một chiến lược truyền thông cho các bên liên quan và thiếu sự hỗ trợ hiệu quả từ Ủy ban MAB quốc gia. Tương tự là trường hợp Khu DTSQ Aggtelek của Hungary với BQL được đại diện bởi Ban giám đốc VQG Aggtelek, một cơ quan pháp lý độc lập dưới sự giám sát của Bộ môi trường và Nước. Ngân sách của VQG do Bộ môi trường và nước cấp nhưng rất hạn chế, UBQG MAB theo đó đã trở nên ít hoạt động hơn, việc thực thi ở cấp địa phương cũng bị hạn chế bởi thiếu hụt cả ngân sách và nhân viên có năng lực, thiếu sự tham gia của các bên liên quan trong việc ra quyết định. Tóm lại, khó khăn lớn nhất của KDTSQ Aggtelek cũng như Sumava (Cộng hòa Séc) là không có cơ quan điều phối riêng cho KDTSQ và do đó rất rất khó để kết nối các bên.

KDTSQ Babia Gora của Ba Lan (và 1 phần của cộng hòa Slovakia) lại có hướng quản trị riêng, tận dụng tối đa các chính sách hiện có như chính sách về bảo tồn thiên nhiên của Ba Lan, ĐDSH được tích hợp vào các hoạt động liên lĩnh vực (OECD, 2003). Trong khuôn khổ luật pháp hiện có, các quy định pháp lý liên quan đến các khu vực được bảo vệ đã được vận dụng để quản lý của KDTSQ. Từng phần diện tích của KDTSQ được bảo vệ như một VQG, công viên cảnh quan hoặc khu BTTN. Tất cả các diện tích người dân sử dụng nằm trong phạm vi VQG hoặc khu BTTN phải tuân theo quy định quản lý của VQG, KBT. Mặc dù vậy, vài năm gần đây khi du lịch phát triển mạnh thì mâu thuẫn giữa các bên nảy sinh, đặc biệt là với người dân, chưa có những cam kết hoặc văn bản cho thấy sự hợp tác hoặc chia sẻ lợi ích. Những áp lực từ “đô thị hóa nông thôn" và chuyển đổi sử dụng đất nông nghiệp càng gây thách thức cho công tác bảo tồn. Một trong những nguyên nhân chính được đưa ra do thiếu sự tham gia của cơ quan chức năng vùng và địa phương trong hoạt động quản lý, điều phối Khu DTSQ.

Chương trình MAB của Pháp từ đầu những năm 2000 đã xây dựng được một tài liệu hướng dẫn nhằm xây dựng kế hoạch quản lý cho KDTSQ trong đó tập trung vào các phương pháp và công cụ trong quy hoạch sử dụng đất, đồng thời đưa ra các bước quản lý vùng lõi, vùng đệm và vùng chuyển tiếp, và đề xuất hoạt động chung cho tất cả các vùng như giáo dục, nghiên cứu (Bioret và nnk., 1998). Tuy nhiên trong kế hoạch quản lý không cho biết khung pháp lý cụ thể cho quản lý KDTSQ mà khuyến nghị cần dựa theo bối cảnh quốc gia. KDTSQ Noosa (Ôxtrâylia) xây dựng mô hình quản lý theo nhóm mục tiêu và hoạt động, như môi trường, xã hội, văn hóa, du lịch, giáo dục, kinh tế (MAB (Australia), 2009) trong khi đó KDTSQ Kogelberd tại Nam Phi (Kogelberd Biosphere Reserve Company, 2012) lại lồng ghép hệ kinh tế-xã hội và hệ sinh thái vào một hệ thống mới là Hệ Sinh thái - Xã hội thông qua xây dựng quy hoạch không gian bảo tồn và tăng trưởng nhằm quản lý KDTSQ một cách hiệu quả. Dù nghiên cứu không nêu rõ khung quản lý của các KDTSQ này nhưng lại cho biết ưu điểm nổi bật là áp dụng tư duy hệ thống cho toàn hệ, kết nối 3 vùng theo chuỗi sản phẩm kinh tế chất lượng và vì thể có sự gắn kết giữa cộng đồng, chính quyền và đơn vị quản lý KDTSQ.

Khu DTSQ đảo Jeju (Hàn Quốc) và Shang Kou (Trung Quốc) cũng là những điển hình cho mô hình quản lý hiệu quả với những kinh nghiệm hay trong xây dựng mô hình quản trị hợp tác (collaborative governance) và tạo nên mối quan hệ đối tác chặt chẽ, bền vững. Khu DTSQ đảo Jeju có một BQL riêng đứng đầu là người lãnh đạo cao nhất cấp tỉnh và trực thuộc là các thành viên kiêm nhiệm. Các nội dung quản lý được lồng ghép trong các hoạt động phát triển kinh tế và bảo tồn TN của địa phương. Mọi tranh chấp đất đai, giảm thiểu ô nhiễm, xây dựng thương hiệu sản phẩm đặc trưng (như “Quýt Sinh quyển"), di sản “làng Hàn cổ",..) đều được giải quyết hài hoà trên cơ sở hợp tác giữa các bên liên quan và minh bạch về chia sẻ lợi ích. Du lịch sinh thái – văn hoá đã phát triển rất nhanh và mang lại nguồn lợi cho cộng đồng cũng như các bên, nguồn tài chính hỗ trợ cho bảo tồn được cải thiện. Tương tự vậy, Khu DTSQ Shang Kou (Trung Quốc) cũng đồng thời là Vườn Quốc gia và khu Ramsar đã tận dụng tối đa các danh hiệu để thu hút các nguồn đầu tư, trợ giúp của các tổ chức quốc tế.

Rõ ràng, mô hình quản trị hợp tác, cơ chế minh bạch lợi ích và vai trò của nhà lãnh đạo có đủ quyền lực cần thiết sẽ làm tăng cường sự tham gia và phát huy mạnh mẽ vai trò của KDTSQ.

VEA